El Principio de Protección de la Confianza Legítima.

1. Su origen y evolución histórica. el caso de la viuda de Berlín.

Por tradición o regla general la Administración Pública gozaba de la potestad de revocar, anular o dejar sin efecto, aquellos actos emitidos por ella misma, sin más límite que el de su propia voluntad de revocación. Sin embargo, durante la primera mitad del Siglo XX, la doctrina alemana, encabezada por Otto Mayer y Fritz Fleiner, marcaron las pautas para el desarrollo de la teoría sobre la limitación de la anulación y revocación de los actos administrativos, a fin de brindar protección al administrado. En síntesis, se intentaba poner un freno a las actuaciones de la Administración que cambiaban de manera sorpresiva un acto contra un particular o una normativa, sorprendiendo así la confianza que el administrado tenía depositada en la permanencia de determinada norma y que con la nueva normativa se veía perjudicado.

“La locución ́confianza legítima ́ deriva de la palabra alemana Vertrauensschutz, que en su textual traducción significa protección de la confianza, a la que luego se agregó ́legítima ́, que es la más utilizada en las versiones francesas y españolas. En italiano se usa en algunos casos la palabra affidamento legitimo y en inglés legitimate expectations”¹

Esta nueva teoría adquiere trascendencia y posterior aceptación en el Derecho Comunitario Europeo, a partir de la admisión de la misma por parte de los tribunales alemanes en el año 1956, con el reconocido “caso de la viuda de Berlín”.

Uno de los temas que plantea el principio de confianza legítima es la posibilidad de revocar los actos administrativos irregulares que han creado una situación jurídica favorable al particular. En base al principio de legalidad, no pareciera ser objeto de discusión la revocación de tales actos, quizás lo único discutible fuera si el efecto de la revocación debía ser retroactivo (ex tunc) o no (ex nunc).

Esta disyuntiva fue resuelta por el Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín mediante sentencia del 14 de noviembre de 1956 (caso de la viuda de Berlín), donde expuso que si la demandante era viuda de un funcionario que vivía en la República Democrática Alemana y la Consejería del Interior de Berlín le certificó que si se trasladaba a vivir a Berlín Oeste, tendría derecho a recibir la pensión de viudedad; al ella trasladar su residencia, con los gastos que ello implicaba y comenzar a cobrar la pensión, el hecho de que posteriormente se comprobara que la viuda no cumplía con las condiciones de la ley para recibir tal pensión de viudedad, y por tanto, exigírsele a la viuda que devolviera las cantidades percibidas, implicaba una violación a la protección de la confianza legítima puesto que ella (la viuda) había actuado en base a la certificación de la Consejería y había realizado gastos en el traslado de domicilio.²

Lo interesante del caso, enfatiza Coviello, es que se resolvió no sólo que no correspondía la revocación ex tunc del acto, sino tampoco ex nunc, por lo que la administración tuvo que continuar pagando la pensión³.

Se evidencia, por tanto, en esa sentencia la insuficiencia de la doctrina tradicional sobre la revocación “sin más” de los actos administrativos irregulares, que crean expectativas favorables al administrado, pues estas expectativas son también dignas de protección. En palabras de Ricardo García Macho, el principio de la legalidad es un principio fundamental del Estado de Derecho, pero también lo es el de seguridad jurídica, y dentro de éste el de protección de la confianza legítima. Ambos principios tienen el mismo rango y valor, por ello en caso de conflicto entre ambos, la solución pasa por la ponderación de los intereses jurídicos y de hechos en juego, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso concreto⁴.

La confianza legítima, fue engendrada por el derecho alemán, acuñada posteriormente por el Tribunal Europeo de Justicia, quien hizo de él un principio general del derecho de la Unión Europea, siendo más tarde incorporado al resto de países de la Comunidad Europea. Países como España lo incorporaron primero de manera jurisprudencial (principios de los 90), y luego en legislación positiva.⁵

En comparación con la mayoría de principios conocidos en el derecho administrativo, la protección de la confianza legítima del administrado, es con toda seguridad, uno de los principios generales de más reciente aparición, tanto así, que la doctrina española señala que es un principio en expansión.⁶

2. Concepto. un principio derivado de otros principios generales.

La protección de la confianza legítima “básicamente consiste en que la Administración genera una confianza en el ciudadano en el sentido de que va a actuar en determinado sentido lo que condiciona la conducta del ciudadano que entiende (confía) en dicha posición administrativa. Se exige que la confianza sea legítima, es decir, dentro de la legalidad. Su vulneración, puede dar lugar en casos extremos a la anulación de la actuación de la Administración y, sobre todo, a la indemnización de daños y perjuicios causados por la actuación administrativa al ciudadano”⁷.

“En virtud de este principio el juez podrá sancionar la utilización regular en sí misma, por parte del autor del acto o norma administrativa que han sido cuestionados por afectar a tal principio. Y ello porque el ejercicio de tales poderes de formación o resolución se ha llevado a cabo en condiciones que «sorprenden la confianza que los destinatarios de la norma discutida podían legítimamente tener en que el marco jurídico de desenvolvimiento de su actividad no sería modificado, sin al menos la adopción de ciertas medidas transitorias» (Castillo Blanco. La protección de confianza en el Derecho Administrativo).”⁸

En su relación con la Administración, el particular debe tener algunas herramientas que le permitan hacer frente a los poderes unilaterales del poder público. Precisamente, una de esas herramientas la aporta la confianza legítima, o la seguridad de que su confianza a la actuación administrativa no será vilipendiada.

Para Miguel Sánchez Morón, quien a nuestro criterio ofrece de manera sintetizada una completísima definición del principio, expone que “éste obliga a la administración a respetar la confianza que el ciudadano haya adquirido en su comportamiento futuro y que haya sido inspirada por actuaciones inequívocas de aquella, ya sean actos declarativos de derechos, informaciones, declaraciones o una situación de tolerancia, incluso si se trata de actuaciones no plenamente conformes a Derecho, siempre que el destinatario no haya actuado dolosamente o no fuera conocedor de la ilegalidad.”⁹

Continúa el indicado autor diciendo que la confianza legítima protege a los individuos y las empresas contra cambios bruscos e imprevisibles de criterio de la Administración que produzcan resultados lesivos (por ejemplo, arruinando las expectativas ligadas a inversiones cuantiosas), cuando ha sido la Administración la que ha avalado o impulsado su conducta mediante su propio comportamiento,10 “al menos sin unas ciertas medidas transitorias que paliasen esos efectos tan bruscos”¹¹

De los anteriores términos conceptuales, puede colegirse el vínculo existente entre la protección de la confianza legítima y otros principios generales del derecho, de mayor antigüedad. Entre estos principios generales se encuentra la seguridad jurídica, la buena fe, Estado de Derecho, irretroactividad de la norma y protección de derechos adquiridos.

Una cita que tomamos del enjundioso trabajo de Ricardo García Macho plasma la vinculación de la confianza legítima con otros principios generales: “las leyes retroactivas son normalmente incompatibles con el principio de Estado de Derecho, unos de cuyos elementos esenciales es la seguridad jurídica, que, a su vez, para el ciudadano significa ante todo protección de la confianza legítima”¹²

La doctrina considera a la confianza legítima como un principio dentro de la familia de la seguridad jurídica, pero con fisonomía propia y autónoma. Hasta cierto punto, “La confianza legítima es la seguridad jurídica vista del lado del particular”¹³. No obstante, Parejo Alfonso advierte que en la relación estado-ciudadano se apela cada vez más a la confianza, lo cual es síntoma de la insuficiencia hoy de los principios de seguridad jurídica y legalidad.¹⁴

En lo que respecta a la “buena fe”, se dice que la confianza legítima es la extrapolación de la buena fe del derecho privado al ámbito del derecho administrativo. A esto, hay que agregar, obviamente, que siempre teniendo en cuenta las matices del derecho administrativo: la preeminencia del interés general, el poder público y la legalidad administrativa.

Entre la “buena fe objetiva” y la “confianza legítima” existen diferencias, pero es evidente que tales principios tienen importantes puntos de convergencia: el uno y el otro responden a la necesidad de seguridad, de fiabilidad en las expectativas generadas y de constancia¹⁵.

Un tema escabroso y difícil de abarcar al estudiarse la confianza legítima es la retroactividad de las normas y la posible afectación de los derechos adquiridos. Desarrollar este tema en este breve trabajo sería sencillamente imposible.

Aun así sobre el tema de la retroactividad podemos decir que la jurisprudencia alemana admite excepciones al principio de confianza legítima en casos concretos, en que la confianza no puede protegerse, porque no puede justificarse, tal es el caso de una norma provisional, pues el interesado debía contar con una nueva regulación, o bien si los intereses generales justifican la retroactividad por encima de la protección de la confianza legítima, o bien si este principio es afectado muy levemente por la norma.

El quid de este tema radica en la determinación de cuando se trata de un derecho adquirido, caso en que sí se violaría la confianza legítima y cuando se trata de una simple expectativa. En sentencia del Tribunal Supremo de España de fecha 24 de marzo del 1997, se señaló que no es jurídicamente correcto hablar de derechos reconocidos, con referencia a la norma de su posible reconocimiento, pues tales derechos, como derivados de la misma, sólo pueden reputarse auténticamente reconocidos, cuando hayan sido dado todos los elementos de los que, conforma dicha norma, depende su nacimiento, no pudiéndose confundir las simples expectativas, concebidas en contemplación de una norma mientras ésta está vigente, con los auténticos derechos adquiridos.

3. Límites y alcances al principio. desarrollo jurisprudencial.

Sobre la protección de la confianza legítima podemos brindar múltiples definiciones aportadas por la doctrina, en este trabajo sólo nos propusimos resaltar algunas que consideramos de rigor, sin embargo la mejor forma de profundizar y conocer este principio es sobre la base de entender su fisonomía conceptual, a través del estudio de la labor jurisprudencial que lo ha ido moldeando hasta su noción actual. Ha sido a través de casos prácticos que se han ido estableciendo los parámetros para su aplicabilidad.

Para este propósito merecen especial énfasis la labor jurisprudencial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y las sentencias del Tribunal Supremo Español.

La primera sentencia en que el Tribunal de Justicia acoge la tesis de la violación a la protección de la confianza legítima ocurre en fecha 5 junio del 1973, en la cual se planteaba una litis en la que el Consejo (administración pública) luego de emitir una resolución diciendo que el aumento de salario de los funcionarios sería de 3.75 por 100 por año, dictó al año siguiente una nueva resolución en la que redujo el aumento a 2.50 por 100 por año. Contra esta resolución se interpone un recurso alegando la violación a la confianza legítima en el entendido de que no podía contradecirse. El tribunal juzgó que con su primera decisión el Consejo ha asumido unas obligaciones a las que queda vinculado durante el periodo de tiempo por él mismo determinado. En otro caso se infringiría el principio de la confianza legítima que los administrados deben tener en que las autoridades competentes mantengan los compromisos a los que se han obligado.

En febrero de 1978 el Tribunal de Justicia rechaza al demandante su propuesta de confianza legítima, y traza dos límites trascendentales, a saber, la existencia de un interés público perentorio y un periodo de tiempo transitorio para la aplicación de la nueva norma (Sentencia Lührs). Un año después en el caso Tomadini vuelven a entrar en conflicto el principio de confianza legítima con el de el interés público perentorio estableciendo que en caso de enfrentamiento, el interés público tendrá primacía sobre la confianza legítima. En la sentencia Tomadini se destaca también la necesidad de prever medidas transitorias en caso de cambios normativos, pues en caso contrario se violaría el principio de protección de la confianza legítima.16

Por su parte la doctrina del Tribunal Supremo español, con posterioridad, vino a reafirmar en gran parte los criterios sostenidos por el Tribunal de Justicia europeo. En su labor, vale resaltar la sentencia del 5 de marzo del 1993 donde se reconoció la responsabilidad por cambio legislativo “por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones, que se vieron frustradas, fundados en la confianza generada por medidas de fomento del gobierno que a ello estimulaban” En la misma sentencia estableció que “la virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración -sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica, proporcionada al interés público en juego o sin las debidas medidas correctoras o compensatorias-, de las circunstancias económicas habituales y estables generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento.”¹⁷

De toda la labor jurisprudencial puede resumirse que ante el alegato de cambios normativos como justificación de la violación a la confianza legítima, debe siempre tratarse de derechos consolidados, y no de simples expectativas. Otro punto determinante es que ante el enfrentamiento del interés privado de quien alega la vulneración de su confianza y el interés público, primará éste último para la conservación del acto, sin perjuicio del posible derecho a ser indemnizado el primero. Como punto a favor para quien alegue violación al principio de confianza legítima, se encuentra el hecho de que la norma haya sido aprobada por sorpresa (de manera imprevista), y sin medidas compensatorias o transitorias que amainen el perjuicio.

En definitiva, los tribunales siempre han sido cautos y algo restrictivo respecto a la aplicación del principio, pues lo que la jurisprudencia quiere evitar es la petrificación del ordenamiento jurídico ante el dinamismo de las realidades sociales y económicas del mercado.

“La actitud restrictiva del Tribunal frente a la confianza legítima proviene del carácter perturbador que este principio tiene frente a los objetivos de los poderes públicos, e incluso puede cuestionar otros principios generales, especialmente el de legalidad. Por ello, solo se considera infringida la confianza legítima cuando la medida normativa tomada es legal, pero hasta tal punto desestabilizadora que rompe los límites razonables en las relaciones entre la Administración y los administrados.”¹⁸

Desafortunadamente, la República Dominicana no cuenta con un texto legislativo que consagre en el ámbito del derecho administrativo la protección de la confianza legítima. Esta ausencia del marco legal, pudiera explicarse en la timidez jurisprudencial al respecto, pues en los países europeos ha sido siempre la jurisprudencia que se ha adelantado a la norma, derivando la confianza legítima de otros principios generales del derecho.

Con certeza afirmamos que en tan solo una ocasión la Suprema Corte de Justicia se ha referido a la confianza legítima. Para ello, se sustentó en el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 47 de la Constitución. En esa oportunidad la Suprema Corte expuso que ̈en efecto, cuando este canon (Art. 47 Constitución) se refiere a situaciones establecidas conforme a una legislación anterior, alude necesariamente a la teoría o doctrina de los derechos adquiridos que se identifica con el principio de la irretroactividad de las leyes, de lo que se infiere, por lógica jurídica, que sería retroactiva toda ley que altera o alterara derechos adquiridos, no simples expectativas, establecidos conforme a una legislación anterior; que la supresión o desmonte o variación de los beneficios fiscales que otorgó la Ley No. 28-01 a las empresas que se establecieron en la zona especial de desarrollo fronterizo, no sólo vulnera, como válidamente afirman los impetrantes, el principio que prohíbe a la ley regir la validez y los efectos de situaciones jurídicas nacidas antes de su promulgación, salvo las excepciones previstas en la Constitución, sino el derecho a la seguridad jurídica o a la confianza legítima, como se le llama en derecho europeo, y que es definida por la mejor doctrina, expresando que la misma consiste en la confianza que tiene en un Estado de Derecho el ciudadano en el ordenamiento jurídico, es decir, al conjunto de leyes que garantizan la seguridad y el orden jurídico”¹⁹

Respecto de dicha decisión lo bueno fue que la Suprema Corte de Justicia plasmó la existencia del principio de confianza legítima, con lo que no estamos de acuerdo es con la interpretación hecha por el Tribunal, ya que no era éste precisamente el caso donde se podía hacer acopio de este principio, ya que la interpretación correcta era aplicarle efectos ex nunc (para futuro) a la nueva normativa mediante una sentencia interpretativa.

En ocasión más reciente la Suprema Corte de Justicia, en funciones de Corte Constitucional, sin entrar en detalle sobre el principio de confianza legítima, sí se refirió al tema de las simples expectativas de derechos versus los derechos adquiridos20 para señalar que los primeros pueden ser alterados por la legislación en contraposición a los segundos. Sin embargo no se aclaró que de manera excepcional los derechos adquiridos pudieran alterarse si el interés general lo justifica, si se hace de manera gradual y tomando medidas compensatorias para los afectados y con efectos ex nunc. Dice al respecto Parejo Alfonso apoyado en la doctrina del Tribunal Constitucional Español, que es constitucional la variación, en sentido restrictivo y con eficacia ex nunc, del régimen jurídico preexistente de los derechos individuales.²¹

Obviamente que otro tema de estudio y amplio debate es el de la correcta determinación de cuando nos encontramos en presencia de esos derechos adquiridos o derechos individuales y cuando frente a simples expectativas.

1. COVIELLO, Pedro José Jorge. La protección de la confianza del administrador: derecho comparado y derecho argentino., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1ra edición, 2004., p. 33.
2. Cfr. GARCIA MACHO, Ricardo. “Contenido y límites del principio de la confianza legítima: Estudio sistemático en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia”. Revista Española de Derecho Administrativo. No. 56, Octubre-Diciembre 1987., p. 569
3. COVIELLO. Ob. Cit., p. 38.
4. GARCIA MACHO. Ob. Cit. P. 559
5. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Thomson Civitas, Madrid, 2005, 12va. Edición, Tomo I., p. 669-670
6. PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Ed, Ariel, Barcelona, 2003, 1ra. Edición., p. 688.
7. FERNANDEZ MARTINEZ, Juan Manuel y otros. Diccionario Jurídico. Editorial Thomson Arazandi, Navarra, 2006, 4ta. Edición., p 209.
8. BERMUDEZ SOTO, Jorge. “El principio de confianza legítima en la actuación de la administración como límite a la potestad invalidatoria”. Revista de derecho (Valdivia). Vol.18, No.2, Dic. 2005, En línea http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718- 09502005000200004&script=sci_arttext [Consulta del 29 de junio del 2009]
9. SANCHEZ MORON, Miguel. Derecho Administrativo. Editorial Tecnos. Madrid, 2007, 3ra Edición., p. 129.
10. Idem.
11. GARCIA MACHO. Ob. Cit, p. 558
12. Idem.
13. COVIELLO. Ob. Cit., p. 392.
14. PAREJO ALFONSO. Ob. Cit., p. 688
15. DE ABREU MACHADO DERBI, Misabel. “La buena fe en el derecho tributario”. Estudios de derecho tributario, constitucional e inernacional. Editorial Abaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2005., p. 271.
16. Cfr. GARCIA MACHO. Ob. Cit., p. 557 y ss. 17 Cfr. COVIELLO. Ob. Cit.
17. GARCIA MACHO. Ob. Cit. p. 566
18. Suprema Corte de Justicia. Pleno. No. 1, 7 de marzo de 2007. B.J. 1156
19. Suprema Corte de Justicia. Pleno. No. 2, 13 de agosto de 2008. B.J. 1173. No quiere decir ello que compartamos todo el contnido o razonamiento de dicha sentencia.
20. PAREJO ALFONSO. Ob. Cit., p. 343.