Responsabilidad por inactividad de la Administración

1. Inactividad de la Administración. Formal y material

El Derecho Administrativo ha centrado todos sus esfuerzos en el estudio y desarrollo de la actividad de la Administración Pública, sin detenerse a profundidad en la inactividad de la administración, aspecto ésta último que puede ser de igual importancia y trascendencia que el primero.

La rama del derecho administrativo que sí ha sido desarrollada es la relativa al silencio administrativo, más ésta no es toda la inactividad en la que puede incurrir la Administración Pública; es tan solo una parte de ella.

En el derecho español no existe una obligación general consagrada positivamente que obligue a actuar a la Administración. Es decir el artículo 35 de la ley sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece los derechos de los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, no contiene un derecho a la actividad de la administración pública.

Ciertamente, como ha dicho Sánchez Morón, “en los últimos tiempos va adquiriendo mayor importancia para el Derecho la inactividad de la Administración en sí, cuando es contraria a Derecho, pues constituye una vulneración no sólo del principio de legalidad sino también al de buena administración. De ahí que podamos deducir de los principios generales del ordenamiento jurídico –la legalidad, la seguridad jurídica, y la confianza legítima, la interdicción de la arbitrariedad, la eficacia administrativa- un derecho general del ciudadano a la actividad administrativa en los términos en que venga exigida por las normas aplicables”¹.

Para entrar a conceptualizar el significado de inactividad de la Administración, debemos empezar por segregar los dos (2) tipos de inactividad en que puede incurrir la organización administrativa: la Formal y la Material.

La Formal es la indiferencia o inmovilidad de la administración dentro del procedimiento administrativo. Es la no contestación a un requerimiento de un administrado. Es aquí donde entra el silencio administrativo. Es la omisión a una obligación legal que tiene la administración de obrar o actuar.

Por su parte la inactividad material, mucho más amplia que la anterior, es la pasividad de la administración en el marco de sus competencias ordinarias, se refiere a la ausencia de una actuación de carácter prestacional o a la inejecución material de decisiones ya adoptadas. De ahí, que se distingan 2 tipos de inactividades materiales, la positiva y la negativa, siendo la positiva, la inactividad de la administración cuando no quiere cesar sus actuaciones ilegales.

Así pues, comprendida esta diferencia, podemos decir de manera generalizada que la doctrina define la inactividad de la Administración como la omisión de actividad jurídica o material ante la existencia de un deber de actuar fijado en la ley, o deducible directamente del texto constitucional, cuando la falta de actuación de la administración determine con seguridad, o un alto grado de certeza, la vulneración de un derecho constitucional.2

Con acierto Gómez Puente señala que “la inactividad constituye, pues, una de las modalidades más extensas y graves de mala administración al desconocer la vocación transformadora de la realidad social a la que está llamada constitucionalmente en el modelo de Estado Social poniendo en peligro muchas de sus conquistas históricas” ³.

2. Consecuencia de la inactividad de la Administración. Responsabilidad patrimonial.

Una vez hemos visto el concepto de la inactividad de la Administración, y sabiendo que ésta es posible, surge una pregunta inevitable. ¿Qué hacer ante la omisión o falta de actuación de la Administración Pública? ¿Cómo se rompe esa inercia?

Afortunadamente, el ordenamiento jurídico ha establecido los mecanismos necesarios para lograr que el administrado obtenga las pretensiones que le corresponden aun haya inactividad, verbigracia tenemos el silencio positivo, el ejercicio de recursos contenciosos administrativos, etc., sin embargo el objeto de estudio de este trabajo no es ese. Aquí nos cuestionamos la posibilidad de que esa inactividad pueda tipificar o no la responsabilidad patrimonial de la Administración. ¿Es posible?

Para Miguel Sánchez Morón, doctrina autorizada en la materia, la respuesta es contundente:

“La inactividad administrativa, ya sea formal o material, puede generar la responsabilidad patrimonial de la Administración y conferir a los afectados el derecho a una reparación, cuando ocasione daños y perjuicios que tengan el carácter de indemnizables, supuesto que no es insólito en la jurisprudencia (por ejemplo, en casos de omisión de vigilancia debida STS de 26 de septiembre de 1998, 8 de mayo de 2001 y 3 de diciembre de 2002), aunque la doctrina legal al respecto es muy matizada, aunque la doctrina legal al respecto es muy matizada” ⁴

Coincidimos plenamente con lo expuesto por Sánchez Morón, en el sentido de que la inactividad de la administración puede derivar en la responsabilidad patrimonial de ésta última, aunque claro está no toda inactividad provoca la reparación patrimonial, debe para ello encontrarse reunidos todos los requisitos de forma y de fondo de la responsabilidad, empezando por la más importante de ellas, el perjuicio o lesión sufrida por el administrado. Es algo semejante a la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, en la que según el artículo 142.4 de la ley sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administratívo de los actos o disposiciones administrativas no presupone en todos los casos el derecho a la indemnización.

La sentencia del Tribunal Supremo de España de fecha 31 de enero de 1996 es un claro ejemplo de retención de responsabilidad por omisión o falta de actuación de la administración. Domínguez Luis al comentar dicha sentencia para la Revista Española de Derecho Administrativo expuso lo siguiente:

“En definitiva, nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial derivada de la pasividad de la Administración Pública al no adoptar las medidas adecuadas para, si no ya eludir la efectividad de la acción terrorista -explosión del artefacto-, sí para minorar el alcance de los daños provocados por éste. En este caso, la responsabilidad por omisión es siempre una responsabilidad por inactividad y, más concretamente, por infracción de un deber legal de obrar establecido en interés ajeno” ⁵

Así pues, aunque sin mucho énfasis existe doctrina y jurisprudencia coincidente en que la inactividad de la Administración es una ilegalidad susceptible de generar daños y perjuicios al administrado, por lo que dentro de ese escenario corresponde únicamente al que pretende ser resarcido la demostración de la concurrencia de los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para la responsabilidad patrimonial administrativa.

3. Presupuestos de la responsabilidad patrimonial por inactividad

El concepto de responsabilidad patrimonial “alude al deber legal de la Administración de reparar los daños y perjuicios causados a otros sujetos de derecho que deriven de sus actividades” ⁶.

“El régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas constituye un elemento garantizador de los administrados a la vez que se erige “en el mismo centro de la concepción constitucional de aquellas como derivación esencial de la cláusula del Estado Social de derecho que luce en el mismo pórtico de nuestra Constitución” ⁷

Hablando un poco más sobre la finalidad, objetivo y postulados sobre la que se cimienta la responsabilidad patrimonial, Luciano Parejo nos dice que:

“La responsabilidad constituye, pues, el mecanismo de cierre del sistema de protección y garantía patrimoniales de los ciudadanos frente a la acción del poder público administrativo. Su justificación radica en la garantía constitucional misma de la propiedad en su vertiente concreta y subjetiva, con prohibición de toda confiscación y de la imposición de prestaciones personales y patrimoniales no previstas por la Ley, en relación con los principios, asimismo constitucionales, de igualdad, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; y, en último término, en el principio del obligado respeto a los derechos de los demás, que forma parte del fundamento el orden público y de la paz social” ⁸

La actividad administrativa, lo cual incluye su inactividad, puede dar pie a que la Administración incursione en la ilegalidad y que tal y como señala Parejo esa “ilegalidad además de constituir una infracción al ordenamiento jurídico reprochable desde el punto de vista objetivo del principio de legalidad de la acción administrativa, puede causar daños y perjuicios a los destinatarios de la misma.” ⁹

En España existe una abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 20 de febrero, 6 y 13 de marzo, 7 de abril, 25 de octubre y 27 de diciembre de 1989; 19 de enero y 14 de diciembre de 1990; 5, 8 y 11 de febrero y 20 de abril de 1991; 24 de marzo de 1992; 10 de mayo y 5 de octubre de 1993 y 2 y 22 de marzo de 1995, entre otras), que ha ido trazando las exigencias y requisitos para que pueda prosperar una acción en responsabilidad patrimonial contra la Administración. En este tenor, se precisa:

1. la efectiva realidad de un daño evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2. que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervenciones extrañas que alteren el nexo causal,
3. que no se haya producido fuerza mayor y
4. que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente
5. por su propia conducta.

Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, de España, la responsabilidad extra contractual de la Administración Pública tiene dos (2) características esenciales es directa10 y objetiva, es decir, que la producción e imputación no requiere el concurso de dolo, culpa, falta o negligencia. ¹¹

El surgimiento de la responsabilidad extracontractual precisa, en constante jurisprudencia, la concurrencia de tres requisitos: 1) la ilegalidad del acto o la omisión 2) la realidad del daño o perjuicio y 3) la existencia de una relación de causalidad entre el primero y el segundo.¹²

En conclusión, la ilegalidad cometida por la Administración Pública por su pasividad u omisión de actuar conforme a lo preceptuado por el ordenamiento jurídico, puede en ocasiones dar lugar a la responsabilidad de la Administración, para ello basta con que sean comprobados los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para la tipificación de la responsabilidad.

1. Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo. 3ra. Edición. Pág. 467.
2. Lafont Nicuesa, Luis. La inactividad administrativa y el derecho de reunión y manifestación. La intervención del ministerio fiscal. Pág. 2
3. Gómez Puente, M. La inactividad de la Administración. Ed,. Arazandi. Pág. 62
4. Sanchez Morón, Miguel. Ob. Cit. Pág. 469-470
5. Domínguez Luis, José Antonio. Responsabilidad patrimonial y acción terrorista: concurrencia de nexo causal por inactividad de la administración. REDA. Revista No. 090. Abril-Junio 1996
6. Ibid. Pág. 894
7. Domínguez Luis, José Antonio. Ob. Cit.
8. Parejo Alfonso, Luciano. Derecho Administrativo. Editora Ariel, 1ra edición 2003. Pág. 863.
9. Ibidem.
10. Sentencia del Tribunal Supremo de España del 20 de marzo, 6 de marzo y 25 de octubre de 1989; 19 de enero y 14 de diciembre de 1990; 5 y 8 de febrero de 1991; 10 de mayo de 1993; 1 de abril de 1995; y 4 de febrero de 1997.
11. Sentencia del Tribunal Supremo de España 30 de marzo 1982, 21 de septiembre y 24 de octubre de 1984, 2 de abril de 1985, 4 de febrero y 7 de julio de 1997, 26 de febrero de 1982, 2 de noviembre de 1983, 16 de mayo de 1984.
12. Parejo Alfonso, Luciano. Ob. Cit. Pág. 865